昭通为什么适合发展乡村旅游？

同一条还规定全国人大决定战争与和平问题，全国人大常委会则决定战争状态的宣布，决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。

政府主导型法治进路看重内在的驱动力，在行政处分之外另劈形形色色的对内问责方式，无非是为了不断加重公务员、行政机关的责任。但从实践看，上述简陋的条件、传统的内部程序很难让复出决定获得正当性，引发诟病颇多。

这个意义上的问责，几乎不会有什么知识增量，只是动员与总结，或者叠床架屋，是一个泛泛而谈的空洞术语。在我们统计的1979年以来重大问责事件（案件）中，只有13起夹杂出现了人大问责，但都不是质询、回应、解释、申辩、惩罚的场域，只是履行手续。[33]See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.157.[34]世界银行专家组认为，行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。[14]包括：《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（2003年，我国第一部对行政问责作出系统规定的立法性文件），《天津市人民政府行政责任问责制试行》（2004年，我国第一部专门对行政问责作出系统规定的省级立法性文件），《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（2004年，我国第一部行政首长问责办法），《江西省贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的实施办法》（2009年，我国第一部配套中央制定的《问责暂行规定》的地方实施性规定），《工业和信息化部党政领导干部问责暂行办法》（2009年，我国第一部配套中央制定的《问责暂行规定》的国务院部委实施性立法文件）。这种别致，也让它不同与以往我们所熟知的责任形式。

非典疫情之所以会催生出轰轰烈烈的行政问责，牵扯上百官员，人数之多、范围之广、力度之大是非常罕见的，是因为，第一，通过问责，目的是增强各级领导干部的责任意识，[3]4月20日是一个重要转折点。所以，对结果的不理想也要有更多的包容。然而，与二审人民法院坚持的裁量二元论不同的是，判断过程审查模式奠基于裁量一元论的理论之上。

自然，因数值愈确定，计算所得出的结论则必定愈可靠。法律概念的解释属于法院的固有权限。[15]参见郑春燕：《论行政裁量理由明显不当标准---走出行政裁量主观性审查的困境》，《国家行政学院学报》2007年第4期。郑春燕，浙江大学光华法学院副教授、博士生导师。

而针对同一问题，二审人民法院作了完全不同的定性：武侯区房管局提交的证据，能否证明其对‘中央花园清水河片区所作的物业管理区域划分的行政行为合法.[22]两审人民法院对该案在性质判断上出现重大分歧的根源在于《物业管理条例》第9条第2款所采用的要件与效果难以清晰分离的规范结构：应当考虑的物业共用设施、设备、建筑物规模、社区建设等因素，既可以说是该款的构成要件部分，也可以被描述为作为效果的划分本身应有的内涵。具体办法由省、自治区、直辖市制定.对此问题，一审人民法院认定：被告四川省成都市武侯区房地产管理局实施被诉行政行为时，依据中央花园清水河片区建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立等事实，考虑了业主自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动等因素。

[11]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第5期。[27]王天华：《行政裁量与判断过程审查方式》，《清华法学》2009年第3期。[14]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第3期。原告认为被告行为违法的理由有三：（1）中央花园清水河片区的物业管理正常，没有重新划分物业管理区域的必要。

于是，承认自由裁量便成为我国行政法发展初期学说和实务的共同选择。而二审人民法院从一开始就将相关争议的焦点确定为肇庆海关使用合理方法估价，是否违反《海关审价办法》第7条的规定.也就是说，当《海关审价办法》第7条第1款第5项明确将最后一种完税价格评估方式规定为合理方法时，合理本身已经成为一个不确定的法律概念，对其的适用和理解，在二审人民法院看来是一个包含裁量的更为广义的法律问题，而不仅仅限于裁量本身。两者之和仅占总判决数的5.22%.[2]鉴于当时调研对象的个体性、调研年份的久远性，为确保研究基础的客观和全面，笔者以文献分析的方法，对《中华人民共和国最高人民法院公报》（以下简称《最高人民法院公报》）自1985年创刊以来至2012年5月总共187期上刊载的76份行政裁判文书进行了细致的梳理。路世伟不服靖远县人民政府行政决定案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2002年第3期。

既然黄金成案和肇庆外贸公司案中的二审人民法院否定裁量与自由之间的等号关系，又不愿过分干涉行政的自主权，那么其要做的就不是为裁量牵强地冠以事实证明或法律问题的头衔，而是应该放弃主张裁量与法律问题两分的裁量二元论，进而依照裁量一元论的逻辑进行判断过程的审查。[3]这76份行政裁判文书不包括除行政赔偿案件以外的其他关于国家赔偿案件的裁判文书。

参见《中华人民共和国最高人民法院公报》1994年第3期和《中华人民共和国最高人民法院公报》1994年第4期。接下来的问题是，隐匿司法审查下的行政裁量观及其修正---以《最高人民法院公报》中的相关案例为样本的分析人民法院对行政裁量的司法审查为何能借助其他审查标准来完成？（一）裁量二元论下的司法审查标准如果要从理论上回答上述问题，那么就不得不追溯到行政法学基础理论对行政裁量含义的界定。

四、简短的结语：隐匿审查与行政诉讼法相关条款之修改当我们从《最高人民法院公报》刊载的与行政裁量有关的案例中发现司法审查标准与审查强度之间的内在矛盾，并建议人民法院以裁量一元论为理论根据，实现裁量审查与适度司法的完美结合时，《行政诉讼法》第54条第2项第5目中的滥用裁量标准的妥当性就值得质疑。[30]与此同时，在承认裁量属于法律问题之后，对针对纯粹合理性问题提出的诉讼究竟是适用驳回起诉还是适用驳回诉讼请求的裁判方式，亦需再作检讨。然而，在审理的第二层次，戏剧性的变化再次出现[23]Yutaka Arai-Takahashi,Discretion in German Administrative law:Doctrinal Discourse Revisited,6European Public Law 69,2000.[24]张桐锐：《从判断余地理论谈司法审查的界限》，《宪政时代》1995年第3期。梳理黄金成案中二审人民法院对相关争议点的认定及其理由，可以发现其一分为二的审查思路：（1）二审人民法院首先从《物业管理条例》第9条第2款出发，指出物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施、设备、建筑物规模、社区建设等因素。（二）判断过程审查模式与裁量一元论对黄金成案和肇庆外贸公司案的再次分析显示，两个案例中的二审人民法院虽然将一审人民法院认定的裁量问题作为事实证明或法律问题来对待，但在审查时却认为，只要行政机关考虑的因素、斟酌的情形没有特别明显的偏差，那么就承认行政行为的合法性。

从司法实践看，人民法院适用滥用职权标准和行政处罚显失公正标准的情况似乎并不令人乐观。在这里，合法性、合理性问题交织在一起.姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社2007年版，第95页。

对于前者，笔者曾经撰文指出，‘滥用职权一词惯常的贬义评价和是否构成‘滥用的强烈主观评价色彩,[15]导致人民法院远离滥用职权标准。[20][德]汉斯？J.沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第366-367页。

[22]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第6期和《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第5期。另一方面，又抵制裁量二元论下对法律问题和事实问题的不同审查方式，拒绝以替代模式就争议问题展开司法审查。

相似的内在张力，同样展现在肇庆外贸公司案的二审判决中。（2）被诉行政行为没有法律、法规依据，属超越职权。[29]问题的症结终于查明。[25]甚至当人民法院与行政机关对事实或法律问题的理解发生分歧时，人民法院可以将自己的理解替代行政机关的理解，并视其为最终的结论。

[26]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第6期和《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第5期。人民法院的这种用法实质上表明了其对这样一种观点的认同：裁量是立法者授予行政机关的斟酌、选择权限，但凡属于行政机关的裁量授权范围，行政行为就处在司法应当保持谦抑的自由状态。

广东省高级人民法院指出，在依次排除前4种估价方法后，肇庆海关以其掌握的国内其他口岸相同型号规格产品的实际进口成交价格资料为基础，采用合理方法进行估价，符合《海关审价办法》第7条第1款规定的程序。[17]之后出版的教材，基本上沿袭了第一部行政法学教材对行政裁量含义的界定，并保留了自由裁量的称谓。

因此，案件中的争议一旦被界定为事实或法律问题，不仅意味着审查标准的不同，而且预示着人民法院对被诉行政行为所进行的审查强度也有差异。[2]参见郑春燕：《论行政裁量理由明显不当标准---走出行政裁量主观性审查的困境》，《国家行政学院学报》2007年第4期。

这就是要件裁量与效果裁量分道扬镳之滥觞。而小前提的证成，属于法律适用的范畴，人民法院自然可以借助主要证据不足进行审查。【注释】[1]学术界对此问题一直保持着密切的关注。事实的确定属于法官之自由，于此二领域皆不存有判断余地。

二审人民法院在此环节，放弃了立法解释者和最终决定做出者的角色，转而进入被上诉人的视野，在复述行政行为以海关掌握的国内其他口岸相同型号规格产品的实际进口成交价格资料为基础的考虑因素之后，直接采纳了被上诉人的合理界定意见。相较于滥用职权标准，人民法院适用行政处罚显失公正标准的情形似乎更为惨淡.在《最高人民法院公报》刊载的76个行政案例中，出现显失公正概念的行政判决书仅有2份。

人们在寄希望于政府发展经济、改善公共服务的同时，对日益膨胀的行政权，尤其是行政裁量权的担忧逐渐增强。鉴于职能分工的要求，法院不能以自己的裁量替代主管行政机关的裁量.[20]在资本主义国家立国之初，此种裁量即谓自由的观念，不论是在理论上还是在实务中均占据统治地位。

对此，一审法院广东省肇庆市中级人民法院认为，肇庆海关在依次排除《海关审价办法》第7条规定的各种估价方法后，参考其他口岸同型号集成电路的进口价格，并充分考虑了广东省肇庆市外贸开发公司的利益，以相同规格型号产品的实际成交价格资料作为基础，采用合理方法估定完税价格，其估价的程序合法，并且未超出行政机关自由裁量权的范围。参见杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。